取消外资在勘探、开发方面的限制是中国油气行业深化发展的内在要求。
  当人们都在揣测G20期间中美贸易磋商的结果如何时,6月30日,国家发改委、商务部再次发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,明确取消石油、天然气(含煤层气、油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作。这意味着外资石油公司独立勘探开发国内油气区块成为可能。消息犹如一声春雷,带来中国上游勘探开发对外资破冰的及时雨。在对国内民营企业开放后,中国油气的上游勘探开发又对外资敞开了大门。
  加大勘探开发之力
  消息一出,有外媒认为,这是中国对中美贸易战的焦点问题之一——关于扩大市场开放的回应,上游对外资的突然放开,有点“受贸易战影响的意味”。
  对此,能源战略专家冯保国说:“扩大上游开放是肯定的,必然的。”我国的油气行业已经走到了上游需要扩大开放的阶段,对外资的引进隐含着中国油气发展的一个愿望——为上游“加油”“打气”。
  2018年8月,习近平总书记做出重要批示,专题研究部署提升国内油气勘探开发力度,保证国家能源安全。中石油、中石化和中海油纷纷落实重要批示,围绕加大上游勘探开发力度,从技术到管理,从单打独奏到合作开发重要区块,上游勘探开发揭开了第三次战略接替的大幕。
  虽然“三桶油”做了详细部署,但我们的油气上游还有一些未解之题。“中国油气勘探开发能力远低于经济增长对能源的需求。”中国海洋石油总公司经济技术研究院综合规划资深工程师许江风说。
  中国石油集团经济技术研究院发布的《2018年国内外油气行业发展报告》显示,2018年中国石油表观消费首破6亿吨,达到6.25亿吨,同比增加0.41亿吨,增速为7%。每天384.6万桶的石油产量无法满足国内1280万桶/日的消费量,导致我国油气对外依存持续高增。2018年,我国石油进口量为4.4亿吨,同比增长11%,石油对外依存度升至69.8%;天然气进口量1254亿立方米,同比增长31.7%,对外依存度升至45.3%。
  目前,我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国。继2017年成为世界最大原油进口国之后,2018年我国又超过日本成为世界最大的天然气进口国。尽管这样,我们的勘探开发技术与国际巨头比还存在一定差距,尤其是在非常规天然气勘探开发技术上,比如页岩气。“虽然说国内页岩气勘探开发这两年如火如荼,但单井勘探开发成本和设备投资力度等,与已经实现页岩气商业化勘探开发的美国、加拿大等国家相比还有差距。”冯保国说。加之中国复杂的地质条件情况,中国上游勘探开发还面临着产能难建问题。据国家能源署数据统计,2016年全国油气勘探开采投入分别为528亿元和1333亿元,同比下降12.1%和29.6%,回到10年前的水平。完成探井2715口,开发井15368口,分别下降10%和24%。2017年探明储量降至10年来最低。“十三五”前两年累计勘探投入1125亿元,不足“十二五”投入的1/3,储量逐年下降。2017年美国打页岩气井12281口,我国三大油公司页岩气一共打井900口左右。
  在这种情况下,吸引外资进入中国上游勘探开发领域,与四大国有石油公司并肩作战,是否可以发挥“鲶鱼效应”,为上游勘探开发再注入新的活力呢?
  答案是肯定的。
  “我国油气勘探开发领域市场竞争主体少,容易造成市场竞争不足,油气勘探开发效率低、成本高。”许江风说。纵观美国页岩油革命成功,跟华尔街不计成本的投资决心有关。2014~2016年,OPEC希望降低油价来打击页岩油,却低估了华尔街资本的信心,最终不得不在2016年底减产来维护市场价格。
  众人拾柴火焰高。
  “外资的进入必将会刺激上游勘探开发的新发展。”中国国际问题研究院研究员夏义善说。
  深化体制改革之求
  2018年6月28日,国家发改委、商务部正式发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》,明确取消外资连锁加油站超过30家需中方控股的股比限制要求。
  在此之前,外资公司想要进入中国加油站市场,只能与中国公司设立合资企业,并由后者控股。这一变更意味着国际石油公司在中国开设加油站将不再具有“天花板”,中国加油站市场迅速迎来“百舸争流”的新格局。
  下游对外资的放开犹如一颗石子投入到平静的水面,迅速激起千层浪。壳牌中国立即宣布,计划于2025年在华加油站从1300座扩大到3500座;BP宣布计划用5年时间从740座加油站新增至1000座。
  距离2018年6月28不到一个月时间的7月23日,石油产业中游出现新动态。国务院常务会议通过了石化产业规划布局方案,支持民营和外资企业独资或控股投资。
  伴随中国不断释放扩大开放的信号,2018年,埃克森美孚公司宣布出资100亿美元在广东建设大型独资石化项目,德国化工巨头巴斯夫化学公司也宣布投资100亿美元在广东湛江建设独资精细化工一体化基地。去年10月,中海油与壳牌在荷兰海牙签署惠州石化项目合作谅解备忘录。根据协议,双方将以打造一个规模和竞争力都具备全球一流水平的大型炼化一体化基地为目标,探讨双方当前位于广东惠州的南海项目以及进一步合作建设生产装置。
  至此,石油下游环节完全开放,仅保留上游勘探、开采环节的限制。
  一直以来,在油气勘探、矿物勘探等领域,国内石油、矿业公司等由于技术壁垒等因素,难以独立开展业务。而国外石油和矿业公司虽有相应的技术,但由于政策限制其独立进行勘探开发,不能自行开展相关业务。更为重要的是,油气勘探开发等领域的独占,致使市场无法有效地在油气勘探开发领域发挥决定作用,导致了资源的错配和浪费,使得国内的勘探开发成本过高。
  这些因素不断拖延着油气领域的体制机制改革和市场化进程,使得政府不得不通过财政补贴支付这些不必要的成本。这是中国能源价格形成机制的市场化改革启而难动、进一退二,以及国内能源价格显著高于国外的深层次原因。
  下游放开,上游还会远吗?
  不远!
  于是在今年6月30日,国家发改委、商务部发布2019版负面清单,上游对外资正式放开。
  在国家管网公司即将挂牌成立之际,国家发展改革委“管住中间、放开两头”的改革思路与这次负面清单的调整,实现了政策上的一致性。“这说明国家油气改革的步伐正在借此次贸易战的契机而加快。”中国国际问题研究院研究员夏义善说。
  “上中下游的打通有利于外资在中国布局全产业链业务,加深与中国的合作,推动中油气体制的改革。”中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任陈守海说。此次油气勘探开发等上游领域的开放,能够有效打破垄断,推动真正的市场化改革启动,让市场在资源配置中发挥决定性作用。这不仅是能源体制机制改革的一大跨越性破局,而且将是中国经济深化市场化改革的一个里程碑式事件。
  扩大对外开放之需
  2018年3月美国总统正式发起贸易战。贸易战硝烟起后,中国用一年多的时间实现了石油产业上中下游的开放。从时间上看,外媒认为受贸易战影响似乎可以理解。但在商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究所副所长白明所看来:“缩短负面清单与贸易战既有关系又无关系。缩短负面清单不是被外界逼迫而不得已采取的措施,而是中国扩大开放的既定政策。”
  1978年十一届三中全会确定改革开放的大基调以来,无论是引进外资还是扩大对外贸易,中国的对外开放力度都处于逐渐加大的过程。尤其是进入2018年以后,中国的市场开放处于加速期,力度达到空前水平。同时,2018年也是中国油气行业进入深化油气体制改革意见的实施阶段。围绕市场体系和安全保供体系建设的措施逐步推出,油气行业全产业链扩大开放,民营油气企业进一步分化发展迅速崛起。
  习近平总书记多次在重要场合强调扩大对外开放是中国的既定之策。2018年11月5日,习近平主席在首届中国国际进口博览会上表示,“中国将继续坚持并扩大对外开放,以维护开放自由的全球贸易”,并提出将在五个方面加大推进力度具体措施,主要包括激发进口潜力、持续放宽市场准入、营造国际一流营商环境、打造对外开放新高地、推动多边和双边合作深入发展。半年后,6月27日大阪G20峰会,习近平主席继续强调,中国将坚定不移奉行互利共赢开放战略,以更大的开放拥抱发展机遇,以更好的合作谋求互利共赢。
  言必行,行必果。
  中国全面放开油气上中下游产业链是扩大改革开放之需,深化油气体制改革之求。政策的实际落地与监管领导者的表态,一样吸引市场关注。这令中国在全球跨国投资下滑背景下仍录得吸引外资规模的增长。“这次中国推出更短负面清单,是用实际行动告诉外界,中国对外开放的政策不会转向。”中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任陈守海说。“作为最大的发展中国家,中国在过去历史经验中品尝了封闭的苦涩与开放的硕果。只有更稳定深度的开放政策,才能有更多的发展机遇。这一点已成为当下经济可持续发展的普遍共识。”
  去年中美贸易摩擦升级以来,中国实行了更加积极主动的开放政策,包括扩大金融领域开放。同时,建设海南自由贸易港,打造对外开放高地;加强知识产权保护,营造国际一流营商环境;发改委6月30日出台的全国外资准入负面清单条目由48条减至40条,压减比例16.7%;自贸试验区外资准入负面清单条目由45条减至37条,压减比例17.8%。
  正在努力越变越好的投资环境,让中国在全球外商投资低迷的时期仍保持着自己的实力,“既有新朋友认识,又有老朋友回来。”夏义善说。时隔8年,当初毅然决然的离开中国市场的谷歌又想重返中国。“中国的市场对外国企业来说,吸引力是非常巨大的,就算它们的国家在和中国打贸易战,也忍不住想要进来。”业内一位专家说。
  想进来的外资企业也应该认识到一个问题:中国的油气上游开放是一个崭新的开始。“未来还有较长的一段路要走。”冯保国说,“配套的管理,相应的制度,健全的法律都需要逐步建立起来。甚至有些可能要牵动到国家层面的改革。”
  从“狼来了”到现在取消对外资的限制,在2019年的夏天,油气上游勘探开发的改革又迈出了坚实的一步。

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