编者按:6月30日,国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,外资进入石油天然气勘探开发领域的限制将被取消。4月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(简称《意见》),从产权制度建设的角度为自然资源管理改革指出了方向。《意见》中多项改革任务与油气矿业权管理密切相关,为油气矿业权管理改革进一步深化提供了政策导向。

  专家说

  油气矿业权管理改革动向分析

  吴培红 勘探开发研究院油气资源规划研究所

  油气矿业权本身就是油气资源资产产权的一种。当前油气矿业权管理实践中,制度的不完善甚至严重缺陷引发的影响实际生产、增加管理负担、相关产权界定争议、合理不合规等矛盾日渐突出,加快相关改革进程迫在眉睫。

  合理延长探矿权登记期限,应争取率先推出

  油气探矿权新立按规定最长为7年,但近年审批执行中一般只批3年,每次延续不超过2年,保留是首次2年,允许延长2次,每次不超过2年。总体看,单次登记期限过短问题非常突出,主要带来三方面影响:一是管理负担重,效率偏低。高频次的申报、登记、审批等工作,政府和企业都增加了大量额外低效的事务性管理工作,时间拉长,出错几率增加,导致申报和审批效率降低;二是影响权益的界定和利用。时间是产权的关键属性之一,油气资源的统一确权登记与矿权有效期限密切关联,过短容易造成油气资源统一确权登记工作的复杂化。另外,探矿权有效期限也决定了矿权人勘探权益的可用时长,过短不利于矿业权人中长期规划、整体部署和分步实施;三是影响实际生产进程和合规性。如频现的许可证过期问题,影响实际生产施工,导致经济损失,甚至引发违规问题。

  《意见》提出“依据不同矿种、不同勘查阶段地质工作规律,合理延长探矿权有效期及延续、保留期限。”直面现实问题,顺应企业诉求,呼应管理需要,具备率先实施改革的条件。

  由于延长探矿权登记期限的影响相对清晰、可控,在现有法律框架下,通过修改配套管理办法快速实现,可以及时缓解当前登记期限短带来的一系列问题,同时有助于为后续深化改革创造有利条件。

  油气探采合一成为解决

  探采衔接管理矛盾的重要选项

  近年来,探采衔接管理矛盾日益突出,探转采过程中遇到的办证周期长、勘探开发一体化工作受管理制约、与非油气矿权重叠争议、探矿权内的合理生产活动法律手续不全等问题,对企业的实际生产节奏、经济效益和依法合规管理等方面造成一定负面影响,同时也不适应加大油气勘探开发力度形势的需求。对此,企业要求改革的呼声较高。

  解决思路主要有两种:一是“小修”,即立足两权分立制度不变,主要改进现行法规中已有的试采、滚动勘探开发制度;二是“大改”,即两权合一,也称探采合一,是在设立单一矿业权基础上整体重构新的油气管理制度。前者,改革易操作、进程快,但先天不足,恐难完全处理好所有相关矛盾;后者具先天优势,有望从根本上解决探采衔接管理矛盾,但颠覆实行多年的现有制度,涉及的问题错综复杂,改革成本是否值得承受需要综合考量。

  《意见》提出“探索研究油气探采合一权利制度”,体现了国家现阶段的鼓励态度与引导方向。探采合一有利有弊,先研究后决策是确定改革方案的科学态度。研究应重点考虑三个方面内容,一是符合实际生产节奏的、满足勘探开发全过程连续管理的矿业权新制度设计;二是同等管理程度下,探采分立与合一的利弊对比;三是实现探采合一改革的成本及新老制度平稳过渡的可操作性办法。

  油气上游市场有序放开且允许外资进入

  加快落实管理细则非常关键

  近年随着国家放宽准入,允许多元主体进入油气市场,几大公司除外的其他矿权人由原先不足20家,已增加到50家以上,但也暴露出一些实际问题;强化退出管理以来,油气矿业权总面积从高峰期的450万平方千米以上,下降至目前的325万平方千米左右,陆域探矿权退减幅度超过120万平方千米,几大公司矿权出多进少,后续将面临勘探空间不足问题;竞争性出让从2011年开始已组织了11次,尝试了招、拍、挂等多种方式,但总体存在一些问题,不能高效满足实际需求。上述种种问题,管理细则不完善是重要因素,到了从健全管理规范角度进行系统解决的时候。

  《意见》提出“全面推进矿业权竞争性出让,调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式。有序放开油气勘查开采市场,完善竞争出让方式和程序,制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法。”关键都是要推进管理细则的加快落实。

  竞争性出让管理,应注意把握3点,即出让与需求的关联性、出让方式的适用性、评标标准的合理性。曾经的申请在先方式一大优点就在于需求与出让直接挂钩并快速得到满足,竞争性出让应对实际需求建立及时合理的吸收和响应办法;不同情况区块,可形成不同的出让方式模式和优选标准,如对于尚未进行过商业勘探的新区,更适用招投标方式出让,评标标准也不仅限于价高者得,应均衡甚至优先考虑投标人的前期研究程度和投入。

  严格退出管理,应注意遵循3点原则:一是应于法于规有据,最好立法先行或试点先行;二是退减应主要针对完不成法定义务或与保护地等禁入区重叠的区块;三是应考虑与权益金、探采合一等新制度设计动态协调。

  2019年6月30日,发改委商务部连发25号、26号、27号令,其中取消了“石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作”的特别管理措施,油气市场准入进一步放开,允许外资企业直接进入。

  从油气矿业权管理看,外资企业直接参与油气矿业权竞争已成为现实。此举将有利于油气市场先进技术和新理念的丰富、有利于市场良性竞争更充分、有利于油气资源发现和利用水平的整体提升,也有助于促进管理进一步细化和规范化。由于外资主体的进入,前述竞争性出让、严格退出等管理细则更需要加快制定落实,且应公平对等地考虑投资主体的义务履行和权益维护,确保依法管理。

  细节决定成败,管理细则制定是否合理,实际影响作用巨大,甚至可能决定了今后上游市场是否能够有序、平稳、健康地发展。

  企业谈

  直面改革践行责任保障能源安全

  李浩 大庆油田开发事业部油田地质管理科

  在生态文明建设上升为国家战略后,如何在最严格的生态环境保护大环境下,保障国家能源资源安全?这是油气田企业必须解决的一道现实难题。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,对于油气田企业深入贯彻加大油气勘探开发力度,进一步提升油气资源开发利用水平,保障国家能源安全和保护生态环境都具有十分重要的意义。

  《意见》指出,将探索研究油气探采合一制度;将有序放开油气勘查开采市场,完善竞争出让方式和程序,制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法;将依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权合理退出问题等多处的意见。这将是油气全产业链改革中的又一项重大举措。

  党的十八大以来,我国自然资源资产产权制度改革快速推进,在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用,尤其是在推进自然资源统一确权登记、完善自然资源资产有偿使用、健全自然资源生态空间用途管制和国土空间规划、加强自然资源保护修复与节约集约利用等方面进行了积极探索。在进一步推进自然资源资产产权制度改革上还存在一定的难点:

  一是油气采矿权与自然保护地重叠现象仍大量存在,如何在油气资源开发利用的同时,充分保护生态环境,让二者协调发展,是下一步改革的难点。经济发展和环境保护两者并非不可协调,资源开发需要在保护生态环境安全的前提下进行。不同矿产资源的开发方式不同,对环境的影响程度不一样,需要区别对待。

  二是油气勘查开采市场方面亟待有序放开。有序放开油气勘查开采市场,既有助于在油气勘探开发领域引入外部资本及技术,又有利于形成市场化的竞争机制,对国有石油公司发展来说既是压力也是动力。同时,放开油气勘查开采市场将极大地促进国内油气勘探开发力度,大幅减少勘查区块投入不足的现状,进一步促进油气储量升级,加快探转采进程及效率,有效提高国内油气产量水平。但在放开的过程中,“有序放开”非常重要,因为它涉及国家能源的安全,涉及油气资源的合理开发利用与保护、涉及油气生产设施的安全环保以及矿权秩序的有序性,如何保障外部资本进入油气勘查开采领域后,开发利用水平不降、安全环保力度不减、勘查开采市场平稳有序,是我们面临的又一重点与难点,需制定配套的细则加以指导和规范。

  未来,我们一要加快储量确权登记工作,摸清家底,做好未动用储量优选评价及开发动用规划;二要加强与各级政府部门的沟通与协调,在严格遵守国家生态环境保护的前提下,按照互利共赢的原则逐步解决油气开发与各类保护地重叠问题;三要探索新体制、新机制,通过各种合作方式实现低产无效益区块有效开发、非常规油气资源加速开发。(记者王志田采写)

  提升技术水平实现共同发展

  宋强功东方地球物理公司科技信息处

  能源企业从生产向服务转型将是大趋势,综合能源服务已成为国外企业跨界竞争的重要领域。近年来,国内油气企业适应国际油气发展的新形势,也开始实施从“油气公司”向“能源公司”转型发展战略,以原油业务为主的公司,向原油和天然气业务转型,以常规油气为主的公司向常规和非常规转型。

  有关专家认为,从能源发展趋势看,低碳化、高效化、多元化是未来能源转型的三个方向,综合能源服务可破解能源高质量发展中安全、绿色、经济的瓶颈,提高能源利用效率。科技进步赋予油气工业新的生命力。随着地震成像技术、钻井压裂技术和新材料技术的突破,越来越多的非常规油气资源将被解锁,能源多元化为石油公司的转型提供了良好的机遇。

  物探行业处于能源上游业务链,如何适应油气企业转型发展,成为物探行业高质量发展中面临的新课题,既是挑战也是机遇。依靠科技进步、加大技术攻关,突破技术瓶颈,全面提升技术服务水平,应该是物探行业应对油气企业转型的重要举措。

  围绕油气企业从“油气公司”向“能源公司”转型,物探行业应积极调整发展战略,适应油气企业转型发展需要,坚持创新驱动,着力打造适应油气企业转型发展的技术利器,不断提升技术水平,增强服务保障能力,实现物探行业与油气企业共同发展。

  一是必须坚持绿色勘探理念,适应油气企业低碳化需求。把保护生态环境作为物探行业勘探生产的基本准则,在作业中充分发挥可控震源等绿色勘探技术利器,最大限度满足油气企业低碳化需求。目前,东方物探在承担的国际项目中,作业方式主要以可控震源为主,努力实现绿色勘探。在国内重点探区和项目也都采用可控震源作业,并且根据东部地区地形地貌特点,专门研制了“迷你型”可控震源,并积极开展天然气、二氧化碳等新型绿色气体震源研制,以适应生产环境的保护需求。

  二是适应油气企业高效化要求,物探行业要不断加大技术攻关,提高勘探生产效率,降低作业成本,满足油气企业高效化需求。近年来,物探持续研发新技术、新装备,形成了以EV56高精度可控震源和G3i HD超大道数地震仪器等为代表的12大系列自主创新产品,其中“两宽一高”配套技术、可控震源超高效混叠采集技术,GeoEsat等核心软件系统,低频高精度可控震源等装备技术,助力勘探生产提速提效,可控震源高效采集平均日效达3万炮以上,为拓展国际高端市场发挥了重要作用。

  三是适应油气企业多元化发展,在非常规油气勘探领域加大技术创新力度。根据油气企业多元化转型特点和需求,强化顶层设计,创新战略规划,加强基础理论与非常规油气勘探特色技术的研发与推广应用,与油田公司一道抓好重点盆地认识创新,加强提高采收率技术攻关,推动油气勘探开发持续健康发展。

  近年来,东方物探持续研发非常规能源勘探配套技术,在昭通、长宁—威远页岩气示范区和新疆致密气示范区以及鄂东缘煤层气示范区得到良好应用,为非常规资源经济开采提供了重要技术支撑。未来,物探需要不断适应油气田转型发展中的新情况、新变化,依靠科技创新,配合油气企业破解勘探技术难题,助力油气企业增储上产。(记者谭晔采写)

  立足根本,发展才更长远

  周华安 川庆钻探公司钻井液技术服务公司

  《意见》的出台,对油服行业,特别是钻探行业来说,可谓喜忧参半,机遇与挑战并存。所谓喜,在油气市场开放之中,必然会给钻探行业带来新的发展机遇,外部资本、社会力量角逐油气勘探,钻探市场会迎来增量,市场份额会有所增加。忧的是,我们也要充分认识到,外部力量参与后,竞争无疑会更加激烈,钻探行业的生存压力会更大。

  未来油气勘查开采市场将有序放开,这将给整个石油行业带来新的冲击和变化。体现在两个方面:一是投资主体多元化;二是市场竞争更加激烈。为适应变化,石油人首先要转变观念,充分认识到这种竞争不仅是市场的竞争,更是队伍的竞争,不前进就会被淘汰出局。

  其次要加强创新,深刻思考如何更加合理地利用资源、如何更好地实现安全生产与环境保护、如何赢得市场等,只有努力做优做强做专,在专业化管理创新、技术创新、市场创新方面“脱胎换骨”,才能实现蜕变。

  再次是要提升综合竞争能力。从成本的角度,外部竞争对手会倒逼油气企业提升综合竞争实力,不仅比成本,更要比管理、比技术、比安全、比环境保护,发挥规模化、集约化优势。

  川庆钻探公司钻井液技术服务公司就是适应了专业化发展,从而实现做强做大的。7年来,不仅取得了国产化油基泥浆和高性能水基泥浆以及复杂超深井钻井液系列配套技术等成果,有力助推川渝乃至新疆和青海钻井安全提速与油气重大发现,而且证明了钻井液公司专业化道路的正确性和必要性。

  在更加管理自信、技术自信、市场自信、服务自信的同时,牢牢树立“科技引领发展,服务成就未来”的发展理念,实现技术创新突破,工艺精益求精,立足顶尖级技术与精准化工艺的发展方向,树立复杂油气页岩气深井超深井钻完井液攻坚者与领跑者的形象,为中国石油未来天然气上产的主战场、中国石油天然气上产主力军优质造血输血。

  《意见》的实施,会对传统的管理、技术、人力资源配置、市场布局带来挑战,要就外部力量参与程度高的市场进行深刻的思考与研究,做出合理应对。要对技术、管理、市场、成本、效益等做全新的思考与规划,促进传统的直线管理向集约管理和信息管理转变,把有限的人力资源用在刀刃上,以应对机遇与挑战并存的时代,发展道路才会更宽广。

  适应“油气公司”向“能源公司”转型,钻探行业要立足环境保护,立足专业化发展,人力资源配置要更加优化,管理规章制度要更加完善,技术创新上,要立足于成熟先进技术传承与瓶颈技术攻关相结合,做好技术性价比及功能评价;优质服务方面,在提高甲方满意度基础上,要更加注重技术服务中技术的经济性评价,以适应社会力量低成本换取高产出的需要。 (记者谷学涛 特约记者陈忠玖采写)

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