3月19日,中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了八份文件,其中就包括《石油天然气管网运营机制改革实施意见》。会议明确指出要组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司,这意味着国家油气管网公司即将落地,备受瞩目的中游改革取得实质性进展。会议同时强调推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系,提高油气资源配置效率,保障油气安全稳定供应。在今年两会期间和3月19日至22日由石油观察主办的“中国能源周”上,油气体制改革都成为热点话题。

  近年油气体制改革成效显著

  长期以来,我国油气行业存在很多棘手的矛盾和问题,油气体制的改革是解决这些矛盾和问题的根本途径。近年来,我国油气改革步伐加快,国家不断出台包括《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》在内的多项改革意见和多个专项改革措施,油气改革也不断取得实质性进展。

  从油气产业链来看,上中下游改革都在持续推进,成效显著。2018年7月,我国成品油终端市场全面向外资放开,油气下游领域市场化改革迈出实质性步伐,标志着中国的油气改革进入了新的阶段,具有深远意义;中游领域油气管网改革近两年不断推进,国家油气管网公司随着《石油天然气管网运营机制改革实施意见》的通过也即将落地;而在上游领域,全国两会传出消息:今年拟放开油气勘查开采准入限制,积极吸引社会资本加大油气勘查开采力度。油气行业全产业链开放竞争的新格局正在逐步形成。

  在油气价格改革方面,发改委价格监测中心高级经济师陈林表示,虽然还没有向市场完全放开,但是成品油价格机制比较成熟和完善了,在新的成品油价格机制下,市场运营效果良好。天然气价格改革按照“稳步放两头、精细管中间”的目标推进,在定价方式上,成本加成定价转为市场净回值定价,建立与可替代能源价格挂钩机制;在价格管理上,出厂价格现在转成门站价格管理,并从2015年年末由最高价格管理调整为基准价格管理。陆续放开非常规天然气、LNG、直供用户天然气、储气设施天然气等价格,同时推动建立上海和重庆两大天然气交易中心,目前来看,天然气价格基本上是由市场主导来形成的。

  对外经济贸易大学“一带一路”能源贸易与发展研究中心主任董秀成在中国能源周演讲时说:“体制改革,完善机制,实际上是能源行业一个老大难的问题,但是也是非常重要的问题。回过头看过去几十年,尤其是过去十年,我国能源体制改革还是令人满意的,就是在无意之间发现它的变化非常大,我们现在全面向市场化一步一步走。原来我们做政策研究的人很着急,现在回过头来看,中国能源体制改革一步一步走到今天,得有充分的肯定。”

  深化油气体制改革正在进行

  去年,从炼化到销售,从油气生产领域到储运领域,油气行业全产业链扩大开放的步伐加大,而今年以来的种种迹象,包括国家管网公司即将落地、拟放开油气勘查开采准入限制等等,都表明2019年或是油气改革关键之年。

  年初以来,国家层面相继出台关于深化油气领域改革的文件。《2019年政府工作报告》指出,深化电力、油气、铁路等领域改革,将竞争性业务全面推向市场。国家发改委提请全国人大审查的《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》显示,今年拟放开油气勘查开采准入限制,积极吸引社会资本加大油气勘查开采力度。报告还指出今年主要任务包括“深化石油天然气体制改革,组建国家石油天然气管网公司,实现管输和销售分开”。

  国务院2月27日印发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》取消“石油天然气(含煤层气)对外合作项目总体开发方案审批”事项,有利于提高效率,进一步扩大开放、积极利用外资。3月19日,中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了八份文件,其中就包括《石油天然气管网运营机制改革实施意见》,意见明确了下一步油气领域改革的目标和任务,尤其是提出组建国家石油天然气管网公司。董秀成表示,油气管网改革、组建管网公司,其实对整个油气体制的影响是深远的。

  今年一系列的文件出台足以说明国家对油气行业改革的高度重视,也为今年油气改革指明了具体方向。国资委主任肖亚庆在十三届全国人大二次会议记者会上表示,“油气领域改革是个重点的改革方向。中央企业这三家油气公司,今年要以管道公司的组建为契机,深化油气领域的改革。”两会前,国家能源局党组书记、局长章建华在接受人民网采访时也透露,今年国家能源局将积极推动油气勘探开发管理体制改革。

  能源领域一些权威专家表示2019年油气改革领域会有新举措。国务院发展研究中心企业所副所长张文魁表示,2019年油气改革应该有“大动作”。国家能源局原副局长张玉清表示,《石油天然气管网运行机制改革实施意见》强调推动上游油气资源多渠道、多主体供应,我觉得在上游改革今年会有一些新的举措,比如上游怎么退出一些机制等等,实际上也就是矿权的流动。

  下一步油气体制改革重点

  过去几十年,我国能源行业实现了高速发展,但发展质量与美国等发达国家相比还有较大差距。张文魁认为,提高发展质量,首先要加快推进能源行业的市场化改革,《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》部署的八项重点改革的进展有待于进一步加快。

  在油气领域下游、中游改革都取得突破后,今年上游改革备受关注。张玉清表示,上游的改革应该说也在进行,比如说页岩气的一轮招标,新疆的常规油气的试点,都已经突破过去的限制。上游应当按照国家系列意见及精神,加大上游改革的力度。从企业层面来讲,中国石油已经加大了内部的矿权的流动,从国家层面来讲也应该加大上游区块矿权流动的力度。只有竞争才能推动企业管理创新、技术创新和体制创新,才能降低勘探开发成本,促进产业的发展。

  放开油气勘查开采权限一直是业内共同关注的焦点,不少外资企业和民营企业也很有热情参与油气的勘探开发。洲际油气公司执行总裁陈焕龙表示,勘探技术的发展永远是超乎人们想象的,有新的技术和新的认识,就有新的发现。

  加快加大油气市场化改革,下一步改革的重点在哪里?国际能源署署长高级顾问杨雷的答案是:通过产业结构升级、价格机制完善,有序推进上下游市场化联动。他指出,油气体制改革从顶层设计到落地实施仍然需要配套机制保障与设施整合,其方式方法仍处于“摸着石头过河”的试探性阶段,但长远规划和阶段调整的方向是确定的。

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