近日,国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》,在中国天然气产业链发展的关键阶段,针对突出问题,提出了政府的一系列‘有为’施策,有利于助力天然气产业链发展新的‘黄金十年’,但也需要及早明确政府在市场化配置中作用和天然气产业链的‘说法’。”

  近日,国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》(简称《意见》),在中国天然气产业链发展的关键阶段,针对突出问题,提出了政府的一系列“有为”施策。笔者就此谈三点思考。

  助力天然气产业链发展新的“黄金十年”

  自2004年年底,以西气东输一线工程全线正式商业运营为标志,中国天然气产业链进入快速发展阶段,到2014年年底为第一个“黄金十年”,其标志之一便是天然气消费年均增速高达16.6%,为天然气产业链的快速发展提供了最重要的动力。而2015年、2016年,天然气消费增速放缓到不足7%,总体呈现过剩。根据国际经验,到中国天然气产业链发展进入成熟阶段,仍具有十年的快速发展期。

  2017年5月,国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》后,针对当时天然气产业链下游市场扩张动力不足问题,2017年7月,国家发改委等13个部门联合印发《加快推进天然气利用的意见》,试图重点通过规划引领和政策驱动,运用政府有形之手,加快培育下游市场的成长,拉动天然气产业链重回快速发展轨道,迎来第二个“黄金十年”。

  但受多种因素驱动,2017年,中国天然气产业链下游市场迅速反弹,天然气消费量增长达14.8%,预计2018年仍呈15%左右的增速,这也带来了《意见》所称的“我国天然气产供储销体系还不完备,产业发展不平衡不充分问题较为突出”。为有效解决主要问题,就全产业链,《意见》提出了政府的一系列“有为”施策。

  近年,在中国经济进入“新常态”、能源正在转型的背景下,天然气对中国的重要性成为了更广泛的共识,天然气产业链重回快速发展轨道态势已成。另一方面,产业链结构改革和协调稳定的可持续发展遇到一些主要问题,政府通过一系列“有为”施策,试图快速解决这些主要问题。就具体施策看,还不是《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》中与天然气相关的“施工图”,只是在前者约束下,有利于前者的推动、落实。《意见》针对的是具体问题,重视达成的是中短期具体目标;侧重保发展、兼顾促改革。

  政府在天然气市场化配置中的中国特色

  中国天然气产业链结构改革的方向是实现天然气的市场化配置起决定作用。由于中国天然气产业链仍处于快速发展阶段的中程、结构改革的内容远超美欧改革等,天然气产业链结构改革的复杂性和困难是国内外未曾有过的;加之产业链的特点,决定了在建立天然气市场化配置的制度框架和保障天然气产业链协调稳定的可持续发展方面,政府需要发挥关键作用,保持“有为”施策。《意见》就全产业链提出了一系列侧重保发展、兼顾促改革的“有为”施策,明确了政府各部门和企业的职责分工,由国务院亲自抓落实,这是一项创举,针对着发展和改革的复杂性和困难。

  具体“有为”施策在促进天然气供需动态平衡的主要目标下,主要集中在产业链的上游和中游的四大方面。其中各油气企业全面增加国内勘探开发资金和工作量投入;鼓励以市场化方式转让矿业权;建立已探明未动用储量加快动用机制;统筹平衡天然气勘探开发与生态环境保护;天然气进口贸易坚持长约、现货两手抓等上游施策,立足国家能源战略大局,实现保障天然气的供应安全。而再次明确供气企业、城镇燃气企业、各地区到2020年的储气能力建设的强制要求;加快放开储气地质构造的使用权;加快天然气管道、LNG接收站等项目建设,集中开展管道互联互通重大工程等中游施策,更主要针对的是天然气调峰能力的建设短板。

  具体“有为”施策在健全协调稳定发展体制机制的主要目标下,主要集中在抓好天然气产业链各环节的有效衔接上。如建立天然气供需预测预警机制和天然气发展综合协调机制体现着政府对产业链各环节的“有为”衔接,特别是政府推动全面实行天然气购销合同制度,明确“煤改气”要坚持“以气定改”、循序渐进等,可以看到短期政府“有为”和长期坚持市场化手段为主的方向。在理顺天然气价格机制,表明政府进一步加大价格在资源配置中的作用,包括民用气价格,降低过高的省级区域内输配价格首次被提及。

  天然气供应紧张了就表示产业链短板多了。政府“有为”和天然气市场化配置的决定作用,在具体细节上如何操作、边界如何划分,考验着政府的智慧。

  及早明确天然气产业链的“说法”

  《意见》使用了“天然气发展”“天然气产供储销体系”“天然气产业发展”“天然气产业上中下游协调发展”“天然气领域”“天然气产业链各环节”等提法,从概念使用看,需要进一步统一,改革和发展也需要系统的理论指导。

  笔者从1999年开始从天然气产业链出发,开展天然气经济与管理的研究,建立、完善天然气产业链理论框架,推广天然气产业链的“说法”。就《意见》涉及的内容看,明确使用天然气产业链,之下划分为天然气产业链上、中、下游三个环节,天然气的勘探开发生产划入上游的天然气产业等,更符合科学、规范的要求。通过对天然气产业链特点、发展阶段、结构、规制等的深入研究,建立天然气产业链理论框架,指导其改革和发展。

  近年来,天然气产业链的说法开始在政府文件中出现;天然气产业链系统越来越复杂,背后相关利益主体诉求更加复杂;天然气产业链的发展和改革任务艰巨,宜及早明确天然气产业链的“说法”。(作者刘毅军系中国石油大学(北京)“走进天然气经济”课程教授)

  新闻背景

  国务院印发的《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》(简称《意见》)提出要加强产供储销体系建设,促进天然气供需动态平衡。一是加大国内勘探开发力度。严格执行油气勘查区块退出机制,全面实行区块竞争性出让,鼓励矿业权市场化转让,加快动用已探明未动用储量,强化国有油气企业能源安全保障考核。二是健全天然气多元化海外供应体系。加快推进进口国别(地区)、运输方式、进口通道、合同模式以及参与主体多元化。三是构建多层次储备体系。统筹推进地方政府和城镇燃气企业储气能力建设,实现储气设施集约化规模化运营,避免遍地开花,鼓励各类投资主体合资合作建设储气设施。四是强化天然气基础设施建设与互联互通。抓紧出台油气管网体制改革方案,推动基础设施向第三方市场主体公平开放;深化“放管服”改革,缩短项目建设手续办理和审批周期。

  《意见》强调,要深化天然气领域改革,建立健全协调稳定发展体制机制。一是建立天然气供需预测预警机制。二是建立天然气发展综合协调机制。“煤改气”坚持“以气定改”、循序渐进,突出对京津冀及周边地区和汾渭平原等重点区域用气需求的保障。三是建立健全天然气需求侧管理和调峰机制。四是建立完善天然气供应保障应急体系。落实地方各级人民政府的民生用气保供主体责任,做好分级保供预案和用户调峰方案。五是理顺天然气价格机制。确保居民用气门站价格改革方案平稳实施,加快建立上下游天然气价格联动机制,推行季节性差价、可中断气价等差别化价格政策。六是强化天然气全产业链安全运行机制。

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