新能源补贴退坡趋势已经非常明显,这无疑将对新能源产业格局调整有所影响。对于新能源生产企业而言意味着直接收入减少,补贴退坡,新能源产品核算成本价格间接上涨,产能受限,部分待建的新能源发电站很可能由此停摆。但是,政策上的资金扶持阶段和补贴退坡阶段同样重要,合理的扶持和退出都有利于新能源产业的健康发展。

  光伏补贴退坡加速

  需保持政策稳定性

  光伏补贴退坡是光伏产业从被扶持走向真正的市场化竞争的必经之路。今年5月31日,国家发改委、财政部、国家能源局下发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(简称《通知》),明确提出了加快光伏发电补贴退坡,降低补贴强度。这是光伏补贴退坡的导向性文件,对光伏产业的发展及光伏企业生产调整、思考未来市场定位具有指导意义。

  但在通知下发后,部分电网企业就以《通知》为由停止了分布式光伏发电的并网、(代)备案、补贴垫付等工作。这是曲解了光伏补贴退坡的缓和性与过渡性。光伏补贴退坡在执行过程中需要避免的是扶持政策的断崖式撤销,应使光伏企业有缓冲的余地,包括必要的资金回笼、生产任务的调整、建设方案的优化、项目风险再评估等,都需要给企业留有足够的实施空间。

  部分电网企业对《通知》精神的激进式执行,也引发了决策层的注意。6月19日,国家能源局综合司下发《关于做好光伏发电相关工作的紧急通知》,要求各地、各电网企业应依法依规继续做好光伏发电项目并网、(代)备案和地方补贴垫付等工作,不得以项目未纳入国家补贴建设规模范围为由擅自停止。

  光伏发电补贴政策只是新能源补贴政策的一个缩影。可以看出,对于补贴政策,无论是新能源产品的生产者还是使用者,抑或是主导产业发展的政府机构,都对补贴政策的稳定性缺乏信心,原因在于新能源补贴力度退坡的最终趋势是客观存在,补贴退坡也是新能源产业走向成熟阶段的开端,也是让新能源产业回归自由市场竞争环境下的一个重要过程。而补贴政策的不稳定性及缺乏具体的时间约束性,在执行过程中容易导致朝令夕改,使得生产者、使用者及以相关规定为准则的监管者缺乏信心,甚至容易出现模棱两可的局面。

  这么紧凑的政策出台,在新能源产业发展过程中并不多见,这表明当初制定相关政策时存在的漏洞被放大了。部分电网企业以《通知》为由或许是抱有一种侥幸心理,依托的就是《通知》加快光伏补贴退坡的导向。对于电网企业而言,这种心理可以理解,光伏产业的发展严重依赖补贴政策的落地执行,在光伏产业快速发展过程中,挤压的是电网企业旧的体制。而补贴垫付政策的存在又加重了电网企业的负担。《通知》下发后对于电网企业而言,也存在一定的疑惑,补贴还是不补贴、代补贴的钱怎么办?这关系到电网企业的直接利益。

  补贴成为重要盈利

  合理退出利于发展

  新能源补贴退坡是新能源产业从被扶持走向真正市场竞争的过渡阶段,这已经是基本共识,问题在于是否给了新能源企业足够的调整空间。最近光伏补贴退坡政策的推进所引发的戏剧化的市场反应,已经在一定程度上反映出了补贴退坡难以平衡各方利益。

  新能源补贴所呈现出的多变性,使得投资者和生产者、消费者对其捉摸不透,补贴减退的合理性就容易遭到质疑。部分电网企业以《通知》为由使得光伏项目在并网、资金补贴方面遭受冷遇就是很好的例证。这也证明了新能源补贴政策的不稳定性不利于行业发展,起码有值得商酌的地方。

  决策层为了推进新能源产业的快速发展,在新能源产业与传统能源产业相比竞争力不足、尤其是成本竞争处于劣势的情况下,积极推出补贴政策,对于新能源产业的快速发展具有良好的刺激作用。但伴随着产业市场雏形出现,无序投资、盲目建设等也导致了新能源产业的非正常竞争,不仅导致部分新能源企业的金融高杠杆、债务高垒以及经营困难甚至走向破产清算,而且原本具有技术优势的一些企业也经营受挫。这显然不是补贴政策制定的初衷,但在执行过程中出现了偏颇。

  这种偏颇带来的直接后果就是以光伏、风电为代表的新能源消纳问题。消纳问题的存在,除了新能源消费过程中技术实现上的困难,更多的是新能源企业在过去的补贴政策里形成了畸形的盈利点,补贴成为其重要的盈利点之一。

  造成这一问题的很大一部分原因在于我们在启动新能源补贴政策的同时,缺乏正确的对政策执行效果的长期研判。新能源补贴退坡甚至是最终取消补贴是新能源产业发展的客观规律,应作为补贴政策的有机部分存在。但现实是新能源补贴政策在制定或落地执行过程中,片面地强调了补贴的意义,忽视了强调明确、有序的补贴政策退出的重要性。

  没有明确节点的新能源补贴退坡行为只能依托反复的、阶段性的新能源政策调整进行。事实上,就新能源产业而言,政策上的资金扶持阶段和补贴退坡阶段同样重要,合理的扶持和退出都有利于新能源产业的健康发展。

  竞争格局发生变化激发企业内生动力

  新能源补贴政策的存在对于推动能源供给侧改革是具有历史意义的。新能源补贴政策使得我国的能源生产和消费结构从依赖以煤炭为代表的传统能源,逐步转变为向可再生能源、清洁能源为主要特征的新能源发展看起的阶段。这种发展趋势一定程度上受益于补贴政策的存在。这里的补贴政策包括资金直接或间接补贴在内的广义补贴政策。广义的补贴政策实际还包含着对传统能源发展的限制与约束。此消彼长的能源结构变化正是广义的补贴政策在起作用。当然,能源消费的增长也是新能源占比得到提高的重要驱动力。

  在不否定新能源补贴政策积极作用的前提下,重新审视补贴政策的存在,可以看出,它在一定程度上并不利于能源领域自由市场竞争机制的形成。新能源补贴缺口持续扩大以及弃光、弃风现象的存在,这种能源生产和消费结构化的矛盾和问题,背后隐喻的是新能源无序投资及盲目发展。

  建立明确、有序的新能源补贴退坡机制,不仅对于缓解当前新能源发展的供需困境有帮助,而且对控制财政资金补贴缺口、刺激新能源企业寻求创新、加快电网企业深化改革等都是有利的,新能源产业无序发展、盲目建设也会得到有效遏制。

  面对补贴退坡,新能源企业又该怎么办?对于新能源产业而言,提质增效才是当前最为重要的任务。而新能源产业提质增效的前提就是要摆脱政策补贴政策,积极参与市场竞争。这一市场变化不以新能源企业的意志为转移,要么主动提质增效,积极拓展市场参与竞争,要么等着被竞争对手围猎。

  由于国内传统能源的发展在上一阶段受到约束,短期内传统能源占比再度减少的空间已经不大。这意味着,对于新能源产业而言,国内市场竞争空间逐渐缩小,新能源产业的竞争格局发生了变化。

  另外,伴随着我国“一带一路”倡议的深入推进,海外市场将逐渐成为新能源产业竞争的主战场。如果国内企业依然严重依赖政府补贴,缺乏主动激发企业发展的内生动力,我国的新能源产业参与国际竞争就会乏力,也就谈不上立于不败之地。(作者聂光辉为能源互联研究者、科技财经专栏作家)

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