6月28日,商务部和国家发改委联合发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》,自今年7月28日起施行。本次负面清单取消了同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站建设、经营须由中方控股的限制条款。这意味着石油领域的终端消费环节将全面对外开放,未来外资可以在中国独立经营加油站业务,对进一步推动石油领域的对外开放和推进市场化定价机制改革起到积极的促进作用。

  加油站对外开放取得较好成果

  我国加油站环节的对外开放表现出了一个渐进的过程。2001年中国加入世贸组织(WTO)之时,就明确提出“入市三年内成品油零售市场,外国企业可在国内开办加油站;五年内放开成品油批发市场,外国公司可在国内营建油库、码头和销售网络,进行成品油批发业务”。

  2004年颁布的《外商投资商业领域管理办法》明确“外商投资企业经营加油站从事成品油零售的,应具有稳定的成品油供应渠道,符合当地加油站建设规划”。

  2007年《外商投资产业指导目录》修订后,规定“成品油批发及加油站建设、管理属限制外商投资产业”,同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站,由中方控股。

  在2008年颁布的《外商投资准入管理指引手册》中,将外商投资企业经营范围涉及的成品油分销业务下放到省级商务主管部门审批。

  2017年国务院印发《关于促进外资增长若干措施的通知》,明确进一步扩大市场准入对外开放范围,持续推进加油站等领域的对外开放。直至最新下发的负面清单,全面取消了外商投资经营加油站业务的限制。

  在加油站环节持续推进对外开放取得了明显的效果。国际大石油公司与中国企业合资开办经营的加油站已具有一定规模,在经营地选择上,主要集中在中国经济较为发达的地区,成品油市场容量相对较高,销量较大,为其获取合理的投资收益提供了充足保障。

  由中国石化与BP公司合资设立的中石化碧辟加油站。视觉中国 供图

  加油站完全放开的条件基本成熟

  党的十九大报告强调,中国坚持对外开放的基本国策,坚持打开国门搞建设,积极促进“一带一路”国际合作。这对提高对外开放水平提出了新的要求。

  在这样的政策环境下,加油站作为石油产业链的终端业务,首先实现对外完全开放、取消外商投资限制,主要有两大背景因素。

  一是加油站业务已经基本形成竞争性的市场结构。目前国内加油站数量已经超过11万座,其中中国石油和中国石化总计占比50%左右,这意味着在加油站业务方面,市场参与主体和竞争主体已经呈现出多样化态势。

  当前,除了加油站等成品油零售业务的布局和外商投资受到较为严格的政府审批之外,成品油终端销售业务已经基本具备自由竞争型市场结构的条件。虽然成品油价格还没有完全实行市场化定价,但现在国家价格主管部门公布的是零售最高限价,在市场竞争较为充分的情况下,许多加油站已经实行经常性降价,与规定的零售最高限价相比,成品油价格到位率长期维持在98%左右。这说明,国家实施的成品油政府指导价并没有影响加油站业务构建竞争性的市场格局。

  二是国内成品油资源丰富,呈现出供大于求的局面。截至2017年年末,中国炼油能力达7.7亿吨/年,比2016年净增加1760万吨,但主营炼厂开工率继续下降,全国炼厂开工率73.6%,超过1/4的产能过剩。当年生产成品油3.58亿吨,成品油出口4099.9万吨,较2016年增加8%,占成品油总产量的11.44%,而成品油消费总量3.22亿吨,成品油供应量明显大于需求量,这也是导致炼厂开工率多年来连续在75%以下运行和成品油出口保持快速增长的重要原因。加油站零售环节的竞争成为市场自身的必然选择。

  由中化集团和道达尔公司合资设立的中化道达尔加油站。张旭 摄
  位于北京市京密路旁的壳牌加油站。张旭 摄

  产业链下游放开促进深化成品油市场改革

  加油站业务完全对外资开放后,与中国的企业合资经营不再是外资进入成品油终端销售业务的唯一方式,其既可以选择与合适的中国企业以参股或控股方式开展业务,更可以独立地设立公司和投资加油站开展业务。这将使中国的成品油终端销售业务面临更加激烈的竞争。

  一方面,加油站将不再简单地在最高限价内比拼价格,而转向以树立品牌形象、比拼服务和实施差异化价格等为主的综合性竞争,品牌佳、服务好的加油站价格可能要高些,市场将自动淘汰那些以缺斤短两为主的“假低价”营销的加油站,提升成品油终端销售环节的综合服务能力。

  另一方面,也将加大在成品油消费聚集地和以城市为中心的加油站布局的竞争。在依然对加油站建设规划实施严格管控的情况下,不排除短期内将出现新一轮加油站收购潮,抬升加油站的收购价格。因此,需加强相应监管,避免产生新的市场风险和不正当竞争行为。

  从深层次看,此次对外全面开放将对成品油领域乃至石油领域的改革产生深刻影响。这种影响可以从两条线进行考察。一条线是石油价格市场化改革,另一条线是石油产业链改革。

  从石油价格市场化改革看,将沿着成品油终端销售价格市场化、成品油批发价格市场化和建立成品油现货报价体系,并最终挂牌上市成品油期货的路径发展。

  一是将加快实施成品油终端销售环节完全的市场化定价机制。随着成品油终端销售竞争的不断加剧,消费者将根据自己对加油站的品牌偏好和服务偏好建立起特有的价格预期和承受能力,消费行为走向理性和成熟,从而导致销售价格将呈现多元化态势。届时,继续实施现有的成品油政府指导价将不能反映市场的真实状态,各类资本经营的加油站也将适应消费者的需求,制定相应的经营策略,通过不同的营销价格反映自身的成品油资源获取能力、加油站位置特点、品牌服务优势等。市场已经具备了自主定价的能力。

  二是加油站环节的价格市场化将倒逼成品油批发环节的价格市场化。按照现行的石油价格管理办法,成品油批发价格是按照零售最高价格扣减配送费用和运杂费后倒算确定的,不能反映成品油资源的供需状况。一旦加油站实施灵活的市场化定价,将对成品油批发环节形成压力,促进批发环节根据市场状况实施市场化定价,并对价格进行适时灵活调整。

  三是促进建立包括现货价格和期货价格在内的立体化的成品油报价体系。市场化赋予了市场参与者自由定价的权利,但也对价格透明化提出了要求。建立反映成品油现实供需状况的现货报价体系将有助于形成合理的价格预期,保持成品油资源的合理流动,维护市场竞争秩序。同时,尽快挂牌上市成品油期货,使形成的期货价格能够较为充分地反映中国成品油市场的长期供需变化趋势,在国际和国内两个市场之间形成有效的成品油资源双向流动。这将对稳定国内成品油终端销售价格产生重要作用,并为市场参与者提供较好的风险管理工具,有助于成品油市场的长期、稳定、健康发展。

  从石油产业链改革看,加油站是石油市场的终端环节,直接面对具体的石油消费者,而消费行为变化必然沿着加油站、成品油批发、炼厂、管道运输的路径最终反馈至石油的勘探开发和生产环节。因此,放在深化石油领域改革的范畴看,以加油站为主的终端市场完全放开之后,应放开成品油批发环节的外商独立投资和市场准入,加强成品油油库等储油设施的建设,增强成品油市场自我调节能力。

  而后,要适时放开成品油进出口限制,使国际成品油资源能够有序进入中国市场,建立与中国炼厂成品油资源之间的双向流动和竞争机制,进而促进炼厂环节的改革深化,使外商资本能够参与中国的炼厂建设和布局调整,有助于优化中国的炼厂布局结构,提升中国炼油在国际市场的竞争能力。

  最后,深化改革将触及石油产业链的上游勘探开发与生产业务和油品运输业务。就上游业务而言,虽然深化石油领域改革的意见做出了很多很好的安排,但如何建立市场化的矿权管理制度依然有较多的工作要做,也需要在油气管理体制做出更多尝试。

  总之,成品油终端销售业务完全对外资开放,标志着中国的油气改革进入了新的阶段,具有深远意义。这将有助于完善构建充分竞争的成品油终端销售市场格局,以市场竞争为手段,激发市场的活力,促进加油站业务的规范发展。但更重要的是,将从石油价格市场化改革和石油产业链改革两条线对中国的油气体制改革铺路奠基,全面实施完成石油价格市场化定价机制,提高石油产业链利用外资的能力水平,更好地服务于中国的经济发展,增强石油安全保障能力。(作者为能源战略学者)

  由中国石化、埃克森美孚、沙特阿美合资设立的中石化森美加油站。视觉中国 供图

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