4月26日,美国总统特朗普签署行政令,要求重新审核几十个国家保护区,放开过去20多年保护区土地不允许油气开发的禁令。4月28日,特朗普签署名为《美国第一海上能源战略》的行政命令(下称“海上钻井命令”),指示内政部重新审查当前5年石油勘探计划和新的石油租赁许可程序,使海上钻井扩展到大西洋(中部与南部)、北极(楚科奇海、博福特海、库克湾海域)、墨西哥湾(中部与西部)等海域,并撤销去年12月9日奥巴马签署的“白令海北部地区应对气候变化”行政命令。

  相对于几经摇摆的奥巴马海上能源战略与政策,特朗普追求富有“能源海权”与“能源民族主义”色彩的新海上能源战略与政策,其海上钻井命令体现出通过发展传统能源促进经济复兴等诸多用意。

  一是促进经济复苏与扩大就业。美国拥有丰富的海上油气储备,据美国地质勘探局数据,美国东海岸海域可能蕴藏1万亿立方米天然气和近40亿桶原油,西海岸海域蕴藏5000亿立方米天然气和105亿桶原油。特朗普认为,过去联邦政府在近海94%的地区禁止勘探和开采油气资源,剥夺了美国成千上万的工作和数十亿美元的财富。在2016财年,外部大陆架的联邦租赁收入约为28亿美元,远远低于2008年近180亿美元的收入。特朗普政府增加对海上油气区块的出让与租赁,有利于增加美国政府财政收入,创造就业岗位,降低能源成本,促进美国经济复兴与繁荣。

  二是促进能源安全与国家安全,提高能源地缘政治影响,增强在世界能源市场的地位。《美国第一海上能源战略》强调,美国要领导全球能源创新、勘探和生产,必须首先把美国家庭和企业的能源需求放在第一位,并继续执行确保能源安全和经济活力的计划;联邦管理下的陆地与水域能源矿产开发对于美国经济活力和国家安全至关重要。

  三是为“百日新政”收关添彩,增强自身执政基础。特朗普开放海上钻井、重启Keystone XL管道项目、促进煤炭开发等一系列能源政策,通过打破其前任奥巴马的建制遗产,讨好能源产业的中低阶层民众,照顾传统能源行业的利益,巩固执政的民意基础与票仓。

  针对特朗普的海上钻井命令,美国不同利益群体出现不同回应,可分为 “支持者”“两全者”与“反对者”。

  “支持者”包括来自于内陆的国会代表、认同特朗普的共和党代表、一些州、相关油气开发企业与行业组织等。来自内陆的共和党代表杰夫·邓肯和乔·邓肯支持特朗普的行政命令,认为其有利于美国能源来源多样化,海上能源开发可以创造更多的就业机会,增加美国的能源独立性。美国石油协会(API)在内的行业组织认为海上油气开发有利于美国能源安全,降低消费者能源成本、增加就业机会、吸引投资。

  “两全者”认为海上钻井可以兼顾经济发展与旅游发展。来自南卡罗来纳州的共和党代表特雷·高迪表示,不应让沿岸经济实力和景观同时受损,干净的海岸线可以与海上钻井共存。

  “反对者”包括环保人士、沿海社区、国防部、民主党与部分共和党人士、媒体、原住民等。环保人士和沿海社区纷纷抗议,称海上钻探活动将威胁海洋环境、渔业和旅游业,增加碳排放与原油泄漏的风险,也不利于清洁能源发展。美国国防部认为海上钻探活动建立的监测平台影响到海军演练。此外,弗吉尼亚、南卡罗来纳、北卡罗来纳和佐治亚等州近百个沿海社区也反对海上油气开发。除了民主党,共和党与政府内也有不同意见。来自南卡罗来纳州的共和党代表汤姆·赖斯认为特朗普的海上钻井命令伤害旅游业,美国有足够的可采石油促使美国实现能源独立;他承认海上钻井可能使南卡罗来纳州的工作多样化,但是海上钻井无法直接促进该州的经济发展,除非修改法律,使该州获得更多的收益份额。

  特朗普的海上钻井命令将带来国内外、多领域的影响。一是影响美国旅游业、渔业等其他行业的发展,遭到利益受损方的反对,可能面临诉讼与抵制。二是可能加剧与沙特阿拉伯、俄罗斯等油气出口国的竞争与矛盾。放开海上油气钻井,有利于增加世界能源市场的供应,对冲石油输出国组织(欧佩克)与俄罗斯等油气出口集团限产抬价的努力。三是特朗普的海上钻井命令带来一系列政治、经济、环保等方面的挑战。政治方面,可能面临最高法院、议会、沿海州政府与居民、媒体、反对党、环保群体、旅游等其他行业组织的反对与抵制。经济方面,油价下跌成为特朗普能源政策的悖论,特朗普希望通过海上油气开发降低能源成本、增加就业,但油气价格下跌将打击油气公司参与海上油气开发的积极性。2015年壳牌终止位于阿拉斯加的项目,说明海上油气开发面临油价低迷、效益制约的挑战。

  特朗普此次重启海上钻探,凸显与奥巴马能源战略理念的分野。这种分野根源于能源政策服务对象的不同,是对难以调和矛盾的取舍。特朗普的能源战略理念可概括为“经济与就业优先、不顾气候环保”,属于救急治标模式;奥巴马的能源战略理念是“气候环保优先、兼顾经济与就业”,属于致远固本的路径。

  特朗普与奥巴马关于海上油气开发的政策分歧,对其他国家提出新的课题,即如何更好处理资源、环境与经济之间的关系,以及如何平衡国内外资源与市场的关系。奥巴马实行“全球主义”与“开放式”的发展理念与路径,保护本国不可再生资源,将更多的不可再生资源财富留给子孙;特朗普的“能源海权”与“能源民族主义”,谋求将本国能源财富变现,体现出实用主义与功利性能源利用价值理念。

  (作者为中央民族大学民族理论与政策研究院硕士生导师,北京大学博士后)

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