从奥巴马时期的低碳优先到经济优先

特朗普能源政策转变及建议

  4月6日至7日,中美最高领导人举行了成果丰硕的元首会晤。此次元首会晤中,中美经贸关系是重中之重,中美之间制定了百日行动计划,能源和基础设施将会是中美务实合作的亮点。

  展望未来,中国是最强劲增长的全球油气和煤炭市场。发展天然气和提升能源效率等都是中美共识。特朗普政府会更有效率地推动美国能源效率和基础设施建设。中国可以进一步加强和美国在能源创新和能源效率的技术合作,增加对美的民企基础设施投资,防范国有能源公司在美投资的风险。而对特朗普能源政策进行科学的分析及把握,是进一步有效推进中美能源合作的基础。

  此前,美国奥巴马政府能源政策以“清洁”和“减排”为能源政策核心,近年来致力于在全球范围内发挥对抗气候变化的领导者的角色,并对美国国内清洁能源领域投入巨大,旨在减少碳排放,实现美国低碳发展。然而,特朗普总统和政府主要成员都否定全球变暖的事实性存在,忽视清洁能源,逐步大规模推翻奥巴马政府在能源领域的政策主张和落实成果,特别是特朗普政府希望以“经济”和“就业”为核心,推动传统能源行业发展,鉴于美国是全球最重要的能源生产、消费和出口大国,长期主导全球能源治理规则和话语权。由此可以看出,美国特朗普能源政策的重点包括以下几个方面。

  一是减少对于传统能源行业各种限制,力促能源产量和就业增长。首先是大幅度开发传统能源,计划支持开发50万亿美元未开采的页岩油气及煤储量,改变供需以影响能源价格,减少石油进口,创造就业,促进经济复苏。同时,为煤炭的主流能源地位背书,简化联邦土地发展的租赁程序、开放公共土地(如北极)和水域(如大西洋海岸和墨西哥湾)来促进商业开发。其次是在政府部门中突出传统能源产业角色,国务卿蒂勒森、内务部部长瑞安·津凯和能源部部长里克·佩里都有油气公司从业背景,负责环保局的Scott Pruitt是特朗普在化石燃料工业的紧密盟友。特朗普竞选顾问国会议员凯文·克雷默也大力主张石油钻井。特朗普核心能源政策顾问Thomas Pyle及其国际能源研究所,该团队受美国德克工业联邦事务基金支持,以推动油气煤炭开发为核心理念。在特朗普任期,美国环境署的权力将越来越低,而能源部分管的清洁能源和核电技术研发资金将不断减少。

  二是重视能源关键基础设施建设,以此带动产业和就业增加,反过来进一步加强能源基础设施。首先是通过公私合作伙伴关系和税收激励私人投资的方式在基础设施上投资1万亿美金,提高能效和电网灵活性,发展“智能电网”。特朗普会推动交通基础设施和水利设施,通过加强工业产业来支持特朗普的基础设施计划。其次是重启奥巴马任内被取消或暂停的管道项目,并且鼓励联邦能源监管委员会更快地推进天然气基础设施建设和落实,重点发展州际管道和液化天然气出口(LNG)终端,目前已经重启被奥巴马暂停的Keystone XL管道项目。再次,在美国建立更多炼油厂,并承诺取消抑制能源部门包括页岩、石油、天然气和清洁煤方面的“就业限制”。承诺要为陆上和海上石油天然气产品开辟更多联邦土地供勘探和地方开发,开放更多石油、天然气、煤炭的勘探开发与生产许可,允许包括压裂和钻井在内的多样开发方式,并加大对加拿大的石油出口。最后,利用能源开采的收入来重建美国的公路、学校、桥梁和公共基础设施。

  三是改变能源地缘格局,大幅度减少与石油输出国组织(欧佩克)国家的能源联系,促进出口并实现能源独立。美国将减少外资对美国能源资产的控股,依靠国内生产实现能源自给;不再依赖甚至限制从任何国家进口能源资源。在出口方面大幅度增加能源部出口审批授权数量,减少出口限制、推进美国天然气产品进入国外市场。特朗普可能撤销对俄罗斯的经济制裁,恢复技术共享和银行业往来。俄罗斯在能源领域重获利好环境必将对世界能源价格和能源格局带来重大影响。同时出于经济和政治目的,特朗普会限制伊朗成为国际原油的供应方、减少对墨西哥的能源依赖,与俄罗斯和欧佩克合作稳定油价。

  四是完全否定气候变化,打击美国清洁能源产业。特朗普对“人类活动加剧了气候变化”这一事实持否认态度,在白宫官方网站删除了任何关于气候变化的内容,改为“能源第一”政策。特朗普曾十数次在其推特上强调气候变化只是一个伪命题,并一再将气候变化与无效浪费的投资成本挂钩。美国国务卿雷克斯·蒂勒森是埃克森美孚公司前主席,这个公司曾坚持游说反对气候变化政策。能源部部长候选人里克·佩里曾提议取消以核能和清洁能源为主要任务的能源部。美国中央情报局局长、总检察长和住房城市发展部部长等人选都曾经质疑气候变化立法或投票反对气候行动。美国环保署署长候选人斯科特·普鲁特曾任俄克拉荷马州检察长,并起诉奥巴马政府气候计划。特朗普认为清洁能源生产成本过高、回报周期过久,并且掠夺传统能源行业的市场份额和减少大量低技能就业机会岗位,因此不利于美国整体的经济繁荣,并已经签署行政命令推翻奥巴马清洁电力计划。这个计划设定减排目标、减少发电厂的温室气体排放,贡献《巴黎协定》。特朗普政府将会提交自愿重判的动议,拖延清洁电力计划实施。此外,特朗普政府也在减排监管方面对各州和企业放宽标准,增大环保容错范围,以达到削弱清洁电力计划效力的目的。可以预见,未来,特朗普政府会减少增加对美国国内清洁能源发展的补贴和投资。美国可再生能源领域资金不断减少。特朗普还会减少NOAA(美国家海洋和大气局)、NASA、美国能源部和美国环保署等科研经费,削减对低碳、可再生能源等方面的拨款。

  (于宏源为上海国际问题研究院公共政策所所长。马原为该院访问学者)

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