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中国石油新闻中心 > 观点·评论
对新版《天然气利用政策》的思考
中国石油新闻中心  [ 2012-12-04 07:57 ]

  ● 新《政策》在全新发展形势下姗姗来迟。

  ● 市场化配置资源难以完全到位,仍须依靠新《政策》进行需求侧行政管理。

  ● 市场化配置资源的力量上升,将挑战新《政策》效果。

  国家发改委新颁布的《天然气利用政策》(以下简称新《政策》)自2012年12月1日开始施行了。这里谈三点思考:

  其一,新《政策》在全新发展形势下姗姗来迟。

  我国天然气产业链2004年进入快速发展阶段,接踵而至的“气荒”,催生了国家发改委于2007年10月以特急颁布《天然气利用政策》(以下简称旧《政策》),试图通过项目审批控制等手段,遏制天然气需求的过快增长导致的供求矛盾,引导、优化以后的消费结构。

  旧《政策》施行起,发生了两个方面的重要变化。从天然气的需求来看,我国正面临国际和国内减排双重压力。2009年,我国宣布控制温室气体排放的行动目标,到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。从目前的情况看,扩大天然气利用是实现该目标的重要抓手,2020年时需要每年3500亿至4500亿立方米的天然气消费,才有较大把握在2020年实现对国际承诺的减排目标。2020年后我国很可能要承担绝对减排的国际义务。今年2月,国务院同意发布新修订的《环境空气质量标准》,增加了PM2.5监测指标,各地正在加大天然气等洁净能源的使用,使其成为降低PM2.5的方法。从天然气的供给来看,2006年开始进口LNG,2009年开始陆上管道天然气进口,随煤制天然气即将陆续投产,煤层气开发加快,供气能力大幅提升,供气品种增加,出现了天然气相对过剩的局面。开拓天然气市场,提高天然气在一次能源消费结构中的比重,优化天然气消费结构成为新《政策》的基调。加大开拓天然气市场需求的政策应在2011年年初就展开。就此而言,新《政策》姗姗来迟。

  其二,市场化配置资源难以完全到位,仍须依靠新《政策》进行需求侧行政管理。

  天然气在我国大规模开发利用是近年的事,表现为对其他能源的替代过程,被替代能源价格成为其价格的上限约束。天然气产业链在10年内仍处于快速发展阶段,从天然气产业链下游利用的巨大投资看,天然气价格需比被替代能源价格有明显优势,天然气的市场需求才能真正形成。在国内,特别是西部地区,保持天然气终端价格与其他可替代能源价格等的明显价格优势仍是长期战略选项。这有利于地区协调发展,更为天然气产业链快速发展提供持续动力。

  新《政策》重申完善天然气价格形成机制,提出加快理顺天然气价格与可替代能源比价关系。但受政府多重扭曲,对天然气的定价偏低,首先要提价到一个差不多的水平,也就是要提高“起步价”,为下一步“挂钩”创造条件。从已往经验看,至少需要3年至5年,才可能普遍实现“理想起步价”。

  新《政策》提出加大建立并完善天然气上下游价格联动机制,鼓励天然气用气量季节差异较大的地区,研究推行天然气季节差价和可中断气价等差别性气价政策,从需求终端完善价格引导资源配置的机制,分开化解提高“起步价”的阻力。提高“起步价”所需的时间,天然气长期比价优势要求,市场化配置资源难以完全到位,天然气市场会因新一轮的遏制需求过快增长导致的供求矛盾,又需要依靠新《政策》进行需求侧行政管理,强调多层面坚持量入为出。

  其三,市场化配置资源的力量上升,将挑战新《政策》效果。

  旧《政策》施行后,2009年底出现了最严重的“气荒”,之后城市燃气四处出现“爆炸式”需求,陆上LNG项目出现产能严重过剩,天然气化工项目仍在苦苦挣扎,北京创造了罕见的用气峰谷差,却一直享受着极低的优惠气价。这些现象背后反映的是旧《政策》效果不佳,导致不佳的深层原因在政府对天然气价格的多重扭曲。就算有旧《政策》在,多重扭曲的价格却在以不可阻止的力量发挥着配置资源的作用。

  旧《政策》也好,新《政策》也罢,真正的核心在项目的核准权控制,在缺气时保供序列的排定。项目的核准权控制很难真正发挥作用。历史上还施行项目审批时,曾以助剂厂名义上马的炼化企业,最后还是补发“出生证”,再投巨资改造。项目的核准权控制催生的是化整为零的“游击战”,最后还要编入“正规军”,其间导致资源巨大浪费。2010年6月,国家发展改革委将煤制天然气及配套项目由其统一核准后,国家发改委核准或给“路条”的项目罕见,可很多地区煤制天然气仍在大干快上,其背后是市场化配置资源力量上升的结果。

  以“气荒”为例,保供序列的排定及应急预案的启动,反映的是以行政力量对市场力量的替代调峰方法,其间的代价仍是对价格扭曲后配置资源要交的“补课费”。可以预见,新《政策》的效果关键不在天然气利用领域和天然气利用顺序,而在所提出的保障措施何时到位。(刘毅军:中国石油大学(北京)教授、国际能源市场观察室指导教授)


  来源: 中国石油报 │ 作者: │ 编辑: 潘丹丹


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