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| 智库专家看两会 |
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陈建荣 中国石油经济技术研究院发展战略研究所首席技术专家
段兆芳 中国石油经济技术研究院天然气市场研究所 主任工程师
杨虹中国石油经济技术研究院石油科技研究所 首席技术专家
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3月初的北京，春意渐浓，全国两会即将隆重召开。国家高端智库——中国石油集团经济技术研究院的3位专家，围绕“双碳”目标下油气行业如何实现高质量发展，从油气政策完善、发挥天然气作用以及打造科技领军企业3个方面带领大家透视两会能源话题。
高油价下进一步完善油气政策的思考
今年以来，受地缘政治变化等多重因素影响，国际油价持续攀升，特别是当前俄乌战争复杂发展，抬高了高油价持续时间的预期。过高油价将对宏观经济稳定运行带来冲击，也对作为初级产品的石油供给保障带来压力。当前，要把能源安全牢牢抓在自己手中，比以往任何时候都更加紧迫。为增强国内资源生产保障能力，实现油气核心需求依靠自保，面对高油价，进行跨周期和逆周期相结合应对，本文对进一步完善油气政策进行了初步思考。
高油价下，政企利益关系将发生变化。我国既是石油进口和消费大国，也是石油生产大国，油价过高或过低都会对经济产生不利影响。油价过高，会加大用油行业和消费者负担，影响国民经济平稳运行。油价过低，会导致国内原油产能萎缩，削弱我国石油自给能力，不利于保障能源安全。为应对油价变化影响和调控超额收益，国家先后出台了一系列调控政策：设置了油价调控上下限，在油价低于每桶40美元时（“地板价”），征收油价调控风险准备金；在油价升至每桶130美元时（“天花板价”），不提或少提成品油零售价；油价达到每桶65美元起征点时，征收比例为20%~40%的石油特别收益金，油气资源税改由从量为从价计征、税率提至6%。当前油价超过每桶90美元时，预计全国将年征收石油特别收益金约750亿元，石油资源税540亿元。油价每上升1美元，政府与企业边际收益比为72%∶28%。
高油价下，为引导企业推进生态文明建设和高质量发展，应尽快出台陆上油气生产弃置费计提管理办法。目前，我国有关弃置法规体系尚不规范，配套政策缺乏，监管力度不强。我国在2010年出台了《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》和《海上油气生产设施弃置费企业所得税管理办法》，中国海油按年计提海上油气生产设施弃置费15亿~50亿元不等，但陆上一直没有出台相关规定。弃置费计提无据可依，导致陆上油气生产未计提、未提足弃置费，或计提存在争议等问题，将产生安全和环境隐患，清理资金难以及时全额筹集。为推进生态文明建设和高质量发展，应抓住当前高油价有利时机，尽快出台《陆上油气田生产设施废弃处置管理暂行规定》，借鉴海上做法，陆上弃置费在生产期按产量法或年限法计提，税前扣除。实行全国海陆弃置费用全覆盖，有利于维护国有资源权益，增强安全环境保护。
高油价下，为增强国内资源生产保障能力，应尽快建立“非常规石油勘探开发风险准备金”制度。我国非常规石油主要是指致密油、页岩油。我国资源“劣质化”问题凸显，超低渗+非常规储量占比达到82%，油价50美元/桶时，约50%产能无效益，油气开发已进入“非常规时代”。我国非常规油气资源基础雄厚，立足科技进步与管理创新，给予适当政策扶持，可大幅增加经济可采储量。应抓住当前高油价有利时机，尽快建立“非常规石油勘探开发风险准备金”制度，即将在高油价时征收的石油特别收益金，划出一定比例如20%注入非常规石油勘探开发风险准备金，在油价低于每桶65美元时，专项用于支持非常规石油勘探开发，油价差距越大支持幅度越大。
充分发挥天然气在“双碳”进程中的作用
碳中和已成全球共识，碳减排是大势所趋，能源转型是重要举措。作为最低碳、清洁、灵活的化石能源，天然气将在我国“双碳”进程中发挥关键作用，是承接高碳燃料有序退出的补位能源和支撑可再生能源大规模开发利用的“稳定器”。2021年，受到经济复苏、能源双控、双碳目标等因素影响，我国天然气全年消费量3654亿立方米，同比增长12%，在一次能源消费中占比9%；消费增量392亿立方米，仅次于2018年。工业和发电用气引领全年天然气需求增长，增速分别达到14%和13%。天然气将成为建设美丽中国、实现“减污降碳”协同增效的重要抓手，预计2035年消费量将超过6000亿立方米。
从发展路径来看，居民和采暖用气、工业领域用气、天然气发电均将是未来主要利用方向。2021年10月，国务院《2030年前碳达峰行动方案》提出，将优先保障民生用气，大力推动天然气与多种能源融合发展，因地制宜建设天然气调峰电站，合理引导工业用气和化工原料用气，支持车船使用LNG作为燃料。2月11日，国家发展和改革委印发《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022年版）》，提出支持有条件的平板玻璃企业实施天然气、电气化改造提升，推动建筑、卫生陶瓷行业能源消费结构逐步转向使用天然气等清洁能源，将推动工业领域用气快速增长。另一方面，居民和采暖用气快速增长将进一步加大用气峰谷差，对储气调峰能力提出更高要求。因此，为充分发挥天然气在我国碳达峰碳中和进程中的作用，需要进一步夯实供应保障能力，保障供气安全，具体建议如下：
一是推动国产天然气持续增储上产，努力打造“以我为主”的供气结构。我国已成为全球第一大天然气进口国和LNG进口国，2021年我国天然气对外依存度达到46%。预计中长期我国天然气对外依存度还将上升，进口天然气成本未来几年也将高位运行。建议继续加大对国内天然气勘探开发的支持力度，确保天然气对外依存度不超过50%。对非常规、超深层、深海等资源给予持续性的财政补贴，同时，加大上游改革力度，激发市场活力。建立国家级科研平台，构建企业、高校优势互补的合作机制，持续加大在勘探开发理论、技术和装备等领域的技术攻关。
二是推动储气调峰能力快速提升。截至2021年底，我国地下储气库调峰能力约171亿立方米，占天然气消费量的比例约4.6%，考虑沿海LNG接收站储罐储气能力后，综合储气调峰能力占天然气消费量比例约6.4%，与欧美等典型国家10%~15%的比例差距较大。我国应夯实储气调峰“硬实力”，进一步压实供气商的储气调峰主体责任；完善应急调峰体系的“软实力”，尽快解决储气设施的商业性问题。按照“谁投资谁收益、谁受益谁分摊”的原则，出台具有现实可操作性的储气调峰定价办法，鼓励调峰产品的市场化交易，形成明确的价格信号以调动多方建设储气库的积极性；加快制定出台《油气储备法》《天然气调度条例》等法规，规定天然气储备的主体责任、义务及在紧急情况下的合法断供次序，形成快速反应、高效有序的应急管理体系；政府支持企业将部分气田直接转为储气库，并给予财税方面的支持。
打造科技领军企业勇当国家战略科技力量
国家战略科技力量是实现我国科技自立自强的重要抓手。早在党的十九届五中全会提出：“强化国家战略科技力量，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”。国家战略科技力量作为体现国家意志、服务国家需求、实现国家任务、代表国家水平的“国家队”，不仅需要从国家战略全局的高度解决事关国家安全、经济社会发展、国计民生、国际竞争等根本性问题，还要面向世界科技前沿领域，抢占高新技术的制高点，从整体上提升我国的创新能力、竞争实力与发展潜力。2021年5月28日，习近平总书记在两院院士大会上再次指出，要强化国家战略科技力量，同时指明“国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业都是国家战略科技力量的重要组成部分，要自觉履行高水平科技自立自强的使命担当”。
科技领军企业是国家战略科技力量的重要支撑。科技领军企业能够准确把握市场需求、整合集聚创新资源、提供新技术试验现场与迭代应用环境、促进技术快速成熟，在关键技术攻关、特别是在突破“卡脖子”技术方面发挥着不可替代的作用。
积极打造科技领军企业，勇当国家战略科技力量。成为国家战略科技力量，油气企业需要积极打造科技领军企业，聚焦国家战略需求，着力解决制约国家发展和能源安全的重大难题，成为油气行业的原创技术策源地、产业共性关键技术攻关的国家队。
作为中央企业的三大石油公司是我国油气行业的龙头企业，既有培育科技领军企业的责任、也有成为科技领军企业的能力。三大石油公司拥有一批历史悠久、曾经为我国油气技术发展做出重大贡献的科研院所，以及国家级研发平台，长期承担着油气领域的各类国家科技项目，开展油气领域的基础和应用基础研究、产业共性和关键核心技术攻关、大型国产装备和软件开发。
油气企业需要以原创技术策源地、创新联合体、产业链链长为抓手，着力打造国家战略科技力量视角下的科技领军企业。三大石油公司要主动开展前瞻性未来产业技术部署，在未来国家能源安全领域、大国必争领域，努力突破一批产业前沿技术、颠覆性技术、行业共性技术、关键核心技术。通过不断提高知识产权获取能力、技术标准制定能力，努力提升国内油气产业的国际影响力、话语权。
牵头组织创新联合体。三大石油公司可依托国家项目，组织建立创新联合体，联合油气行业国有企业、上下游相关企业、高校、科研机构的力量，优势互补、共同开展行业关键共性技术研究和油气重大技术装备软件研制开发，攻坚“卡脖子”技术，促进融通创新，培育产业生态，提高创新链整体效能。
积极带动产业链发展。三大石油公司在提升自身技术创新能力的同时，还应引领带动产业上下游企业发展，增强我国油气行业的国际竞争力。为油气行业的其它企业发展提供基础共性技术、以及高质量产品，开放内部创新资源和应用场景，带动油气行业中小企业共同发展；在重大产品、技术研发过程中，积极与上下游企业的合作，提高我国油气领域整体技术创新水平，支撑产业链完整性和安全性。
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